【作者简介】

阳义南，湖南大学“岳麓学者”，公共管理学院教授，研究方向为养老保险、延迟退休、社会保障等。

高娜，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为社会保障。

【内容摘要】

我国对老龄化积极价值的认知和开发直接体现在历年颁布的老年人力资源相关政策。本文运用政策体制理论对新中国成立以来涉及老年人力资源开发的政策进行了系统的梳理和回顾，从范式变迁的角度追溯了从被动应对式到主动积极式的发展进程与演变模式，从理念逻辑、组织架构、利益群体三个方面分析范式转变的内驱动力机制。新时代老龄政策应更加致力于建设中国特色社会主义制度下“不分年龄，人人共享”的社会，释放并挖掘老年人力资源的潜力。

【关键词】老年人力资源；政策演进；政策体制；积极老龄化；长寿红利

一、问题提出

我国是世界上最大的发展中国家，拥有世界上规模最庞大的老年人口。随着积极老龄化观念的广泛传播，我国对老年人口价值的认识也在不断深化，老年角色发生转变，老年人力资源政策已然成为国家老龄政策的重要部分。分析积极老龄观、老有所为、银发资源、银发经济、长寿红利等关于老龄人口价值的研究也日渐增多。这些研究富有启发，也存在一些不足：缺少匹配、精细的理论框架对发展历程中的政策内涵、范式转换进行纵览分析，尚未归纳提炼出相称我国的范式或模式；对现存或新出的政策关注度较高，而较少开展老年人力资源政策转变过程中的逻辑分析，缺少对转变过程中动力或影响因素等驱动机制的探究等。

二、理论框架

基于此，本文借鉴May和Jochim定义的政策体制理论（Policy Regime Theory），对新中国成立以来我国老年人力资源政策的演进历程进行整体性分析。该理论产生于西方语境下政策过程理论集成创新阶段，用于描述在复杂政策领域内为将不同群体的利益引导至共同的政策目标而建立的制度安排。

政策体制理论重点关注三个关键对象：第一，强调政策目的、致力于维护利益的政策理念；第二：用以规范政策制定、包括权力安排和机构建设的组织架构；第三，支持或反对相关政策的利益群体。政策范式的变迁与理念（idea）息息相关，而政策制定者的理念需体现在权力安排和机构建设（institution）上方可助推政策范式的发展，利益群体（interest）如何行动在形塑社会政策的发展轨迹时也发挥着重要作用。

同时，政策体制理论提供了描述与分析复杂政策领域发展机制的两种主要视角：在描述性视角上回溯政策的制度安排，确定其轮廓；在分析性视角上揭示公共政策重塑政治环境的过程，着重关注政策的演变与反馈过程。研究者也将社会对老年人的看法从依赖性的刻板印象到积极老龄化的变化赋予范式转换的意义。而政策体制理论正有助于从政策范式的角度研究问题，基于历史制度主义视角分析老年人力资源政策演变中的价值判断、理念和思维方式。此外，政策体制理论还提供了合理性、一致性、持久性的政策评估标准。

本文将运用政策体制理论全景式梳理新中国成立以来的老年人力资源政策，将不同时期的政策目标、政策工具与影响融入时代背景，深入把握老年人力资源政策演进历程的阶段性、时代性特征，从理念逻辑、组织架构、利益群体三个维度进一步总结政策范式变化的内在驱动机制，探讨我国经济、文化、对外环境等宏观条件如何形塑老年人力资源政策。

三、我国积极开发老年人力资源的政策演进

1.新中国成立到1980年：将老年人视为退出劳动就业后的“保障休养”对象

新中国成立初期，老年人总体教育水平、健康水平与行为能力水平等均较低，一般被看作是难以独立生活、需要保护的特殊对象。总的来说，这一时期老龄政策的首要目标是满足老年人的生理、安全需求，体现了关心、爱护老人的社会主义制度优越性，反映出党对老年人的浓厚关怀。在老年人独立生活尚且困难的情况下，这一时期的老龄政策基本不涉及老年人退休、离休后的社会参与及人力资源开发。

2.1981到2006年：支持有能力的老年人发挥余热，老有所为

改革开放后，市场经济发展如火如荼。随着市场经济体制的确立和完善，老龄政策也呈现与经济环境相呼应的变化特征，更大范围、更高规格地鼓励有余力的老年人参与经济社会，创造价值。20世纪八十年代以来的老龄政策逐渐认识到老年人的智力价值和经验价值，开发老年价值的范围也在扩大，从精英到大众，从政治到科技再到其他领域。这些政策的主要目的在于让年轻人从老干部、老技术骨干等手里接好班，但较少涉及对长期体力劳动较多的老年人力资源的再利用，大众对老年人仍保留“身体弱”“精力差”的刻板印象。

3.2006到2019年：基于积极老龄观开发老年人力资源

这一阶段是政策转折的关键时期，党和政府不断探索各项老龄事业，开启了积极老龄化的政策探索，老年福祉观念日益加强。这一阶段的政策呈现以下特点：第一，积极老龄化逐渐成为主流理念。第二，老年人被视为人力资源开发的“完整主体”，发挥余热的身份依据从“老干部” “老科技工作者”扩大至全民，彰显“以人为本”的理念。第三，延迟退休政策呼声渐高。这一时期，在全球化不断加强和改革开放不断深入的背景下，我国顺应国际积极老龄化的潮流，将老年群体看作人力资源的重要组成要素，不断增强对人本价值的重视，体现了老年人力价值开发的新理念。

4.2019年至今：长寿红利被纳入国家战略

党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。在此背景下，如何开发利用“长寿红利”成为社会各界关注的新热点议题。将长寿红利纳入国家战略，有助于破解老龄风险，化危为机、危中寻机。这一时期，相关人口政策更加瞄准数量越来越多的老年人，从老年人力资本红利、劳动参与红利以及消费需求红利出发，有助于在老龄化时代经济社会的转型升级背景下，人口质量机会窗口早日出现。从“老年人力资源”到“长寿红利”的阶段转变没有明显的政策界线，但外部的经济社会环境发生了新变化，并带来新挑战。

四、政策体制视角下的变迁逻辑与驱动机制

政策体制理论认为，随时间推移而进行的政策变迁与改革，主要在理念、组织架构和利益群体三个维度分异，并产生制度反馈，促进新政策范式不断实现制度化，最终引发政策范式的变迁。

（一）演变模式

我国老年人力资源政策的变迁历程，实现了从“被动应对式”到“积极主动式”的范式更替。本部分在归纳其范式转变形态的基础上，从渐进性与突变性两方面简要揭示其演进逻辑。

1.渐进模式

从被动应对范式到主动积极范式兼具时间上和逻辑上的过渡，并非突兀的嬗变，也非简单的替代关系。老年人力资源政策的变迁是在原先政策的理念、组织架构等基础上的进一步改革，变化是渐进的。国家对老年人的各项保障仍不断完善，老年人也可选择颐养天年的退休生活。新范式并非“淹没”旧范式的优点和努力，而是受其影响，在其基础上层层递进。两种范式始终是双轨运行，只不过此消彼长，在不同时期的侧重点不同，呈现出范式转变的特征。

2.突变模式

关键节点是范式变迁的重要分析要素，是历史制度主义关注的重点之一。重大事件会对制度体制造成影响，并引起及时回应。在我国老年人力资源政策范式变迁的过程中，明显的关键节点包括：1978年第十一届三中全会召开，改革开放开启；2000年，我国正式加入WTO，同时，依照国际标准，我国进入老龄化社会；2006年通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出“积极应对人口老龄化”；2010年，“老年人力资源”一词正式出现在政策文件中，该年也恰好是劳动力人口比重的转折点。由于落于纸面的政策回应具有延后性，故范式转变的节点并不一定与关键事件的发生恰好吻合，但每一步转变均是基于我国的基本国情，体现了依时而变、政出有因、脚踏实地的政策变革特征。

（二）理念逻辑：从“安其身”到“有所为”

理念将政策认知与目标进行规范化、概念化，并形塑政策执行者的价值观及用以提升政策合理性。我国老年人力资源政策从旧范式到新范式的转变，根本动力源于党和政府治国理念的转变。

新中国成立后，老年群体受限于文化水平、健康程度等，被视为“需要受保护的对象”。老年政策在于保障老年人基本的生存权利。随着时间推移，老有余力的退休干部、科技工作者等精英群体的价值开始被发现。到改革开放前期，我国第一次人口红利已露端倪，此时平均主义的意识形态取向逐渐被效率优先的原则所取代，年龄结构转变开启的人口机会窗口与社会政策相协调，经济优势彰显。21世纪，“安其身”的养老理念难以匹配社会转轨带来的新形势，受到多方面的挑战。

综上，“有所为”的政策改革土壤已然成熟。老年群体被看作人力资源的重要组成要素，鼓励在再就业、志愿服务、社区治理等领域充分发挥老年人作用。纵览老年人力资源政策的变迁历程，政策理念由“安其身”发展到“有所为”，促进了我国老年人力资源政策从“被动应对式”到“积极主动式”的范式更替。

（三）组织架构

第一，权力安排方面，党和政府高度重视，不断构建老年人社会参与的规范化、合法化渠道。第二，机构建设方面，体现构建协同整合机制的重要性。一系列机构的成立与改革标志着我国老年事业不断实现机构创新，在统筹规划、协同共进等方面实现了突破，有利于新范式下政策体制的巩固与发展。第三，社会力量多方合作一直是老年人力资源政策发展的取向之一。除官方机构建设外，社会力量也被鼓励参与老年人力资源开发过程。如民政部、全国老龄办积极搭建志愿服务平台，指导各地开展互助养老试点。第四，政策反馈方面，政策一致性、合理性、持久性较强。积极的老年人力资源政策兼顾多方利益，并与反年龄歧视政策、延迟退休政策等相互配合，能够不断提高政策的一致性与合理性。持久性则意味着政策目标和承诺需要在经历危机和动荡后仍然存在，体现全面协调、可持续的特点。

（四）利益群体

老年人力资源政策涉及的利益群体主要包括作为政策制定者的政府部门，雇佣老年人的企业或志愿组织等政策执行者，以及政策的目标群体老年人。

在不同范式下，政府部门发布的一系列政策文本都表明全方位保障老年人权益、促进经济社会和谐健康发展是老年人力资源政策的最终目标，政策的贯彻落实有助于利益实现。而企业雇佣老年人则面临不确定的“收益”，因而企业在雇佣老年人时会多方考量，不利于政策一致性的实现。对于老年人来说，无论 “安其身”，还是“有所为”，都是对其自身利益的保障。即使在积极主动政策范式下，也可依据自身情况选择社会参与的方式和程度，不存在无视自身实际（如健康状况）而被强制要求社会参与的情形。在此情况下，只有各利益群体的诉求相合才能提高政策的凝聚力、打通社会发展与积极老龄化之间的逻辑通道。

五、政策建议

新的政策范式从确立到接受，再到广泛付诸于实践，需要较长期的过程。人民的美好生活既是多维具体的，也是群体分异的。在全生命周期范围内，不同年龄段的人民的向往不同，同一年龄段内也存在多种追求。

首先，在新时代背景下，特别是在长寿红利时代，人口红利的效应评估不能仅简单地参照经济收益，同时要看到“人”的构建性意义。积极主动范式的老年人力资源政策不仅要满足解决人口结构老龄化下的社会问题和经济问题，更应坚定不移地致力于建设中国特色社会主义制度下“不分年龄，人人共享”的社会，释放所有年龄阶层的潜力，实现代际公平。

其次，创设完善的就业环境，把继续就业的决定权交给老年人自己，赋权老年人选择的自由，防止一刀切，构建自主、科学的长寿红利开发过程。

最后，随着改革进入“深水区”，持续消减对老年人力资源利用、老年人社会参与的“掣肘”，为企业和老年群体营造良好的环境，增强政策的一致性、合理性、持久性。若能高效释放积极主动的政策效应，一定可以更好地收获长寿红利。